一、秸稈焚燒的主要危害
1．嚴(yán)重污染大氣環(huán)境，危害群眾健康。焚燒秸稈時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量的一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及煙塵等污染大氣環(huán)境的有害氣體。大量焚燒秸稈對(duì)于增加大氣中的溫室氣體，促進(jìn)溫室效應(yīng)的形成有一定作用；同時(shí)，一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等又均為有害氣體，對(duì)人畜和植物生長(zhǎng)不利；煙塵增加了大氣的化學(xué)反應(yīng)，又能作為載體將污染物輸送到人體的呼吸器官，甚至進(jìn)入人的肺臟沉積，嚴(yán)重危害人體健康。
農(nóng)作物秸稈可以經(jīng)過(guò)秸稈壓塊機(jī)、秸稈顆粒機(jī)、飼料顆粒機(jī)壓制成生物質(zhì)顆粒燃料飼料，這樣不僅可以解決農(nóng)作物秸稈的處理問(wèn)題，而且還能增加老百姓的收入，何樂(lè)而不為呢！
2．浪費(fèi)資源。焚燒秸稈時(shí)會(huì)損失許多能量、肥料和飼料。農(nóng)作物秸稈是我國(guó)目前最大的生物資源之一，全國(guó)年產(chǎn)生的各種作物秸稈近7億噸，其中生物能源約為2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。因焚燒秸稈造成的氮元素的損失幾乎相當(dāng)于我國(guó)全年化學(xué)氮肥的產(chǎn)量，因此焚燒秸稈相當(dāng)于浪費(fèi)了大量的有機(jī)肥料。另外，大量焚燒秸稈浪費(fèi)了飼料資源，相應(yīng)地就會(huì)增加飼養(yǎng)成本，一定程度上影響畜牧業(yè)的發(fā)展。
3．影響交通安全。焚燒秸稈帶來(lái)的另一個(gè)突出問(wèn)題就是產(chǎn)生的大量濃煙直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運(yùn)營(yíng)，對(duì)交通安全構(gòu)成潛在威脅。因焚燒秸稈導(dǎo)致能見(jiàn)度底從而嚴(yán)重威脅交通安全的事例不在少數(shù)，1997年5月14至18日，由于秸桿焚燒產(chǎn)生的大量煙塵造成四川成都市雙流機(jī)場(chǎng)有10個(gè)航班無(wú)法降落，有22架進(jìn)出港的航班延誤，滯留旅客1000多人。1998年5月13至18日，還是四川的成都雙流機(jī)場(chǎng)，還是因?yàn)榇罅糠贌諚U又造成13個(gè)航班被取消，67個(gè)航班延誤或受到影響，滯留旅客8000多人。濟(jì)青、滬寧等高速公路上因農(nóng)民焚燒秸稈使司機(jī)視線受阻，進(jìn)而發(fā)生汽車追尾等嚴(yán)重事故。4．容易引發(fā)災(zāi)害。隨意焚燒秸稈是引發(fā)火災(zāi)的一大隱患。在田野上焚燒秸稈，尤其是在有風(fēng)的時(shí)候，一旦秸稈開(kāi)始燃燒便很難控制火勢(shì)，甚至造成大片的待收莊稼頃刻間化為灰燼。焚燒秸稈燒及麥場(chǎng)、鄰居家的麥田及其它可燃物造成火災(zāi)的情況時(shí)有發(fā)生。更嚴(yán)重的甚至?xí)：旊娋�路、破壞電信設(shè)施，造成更嚴(yán)重的后果。
二、秸稈焚燒屢禁不止的原因
地方政府為防止農(nóng)民焚燒秸稈，不惜花費(fèi)高昂代價(jià)，組織相關(guān)部門(mén)組成檢查組，披星戴月深入田間地頭巡查；而且三令五申“焚燒秸稈違法”，但是秸稈焚燒不但屢禁不止，而且愈演愈烈。
秸稈焚燒屢禁不止，不僅有農(nóng)民自身的原因和政府部門(mén)的原因，還有秸稈禁燒法律法規(guī)不健全的原因。
1．秸稈禁燒的法律法規(guī)不健全。針對(duì)秸稈焚燒對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響，1998年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部和中國(guó)民航總局六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》。1999年，六部委又聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。2003年、2005年和2007年又分別印發(fā)了進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關(guān)通知。但是，僅依據(jù)已發(fā)布的通知、辦法等處理秸稈焚燒現(xiàn)象明顯缺乏法律上的依據(jù)，達(dá)不到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的目標(biāo)，缺乏法律信服力。
2．秸稈禁燒范圍不明確，覆蓋面狹窄。根據(jù)2000年頒布的《大氣污染防治法》的規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的區(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，違反規(guī)定的“由所在地、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款”。但農(nóng)民焚燒秸稈，絕大多數(shù)并不在“人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的區(qū)域”。對(duì)于其它更廣大的區(qū)域，卻缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)。
3．秸稈禁燒執(zhí)法難度大，法律監(jiān)管出現(xiàn)真空。雖然《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定在禁燒區(qū)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門(mén)責(zé)令停燒，并處以200元以下的罰款，造成重大大氣污染事故后果嚴(yán)重的，將追究刑事責(zé)任。但是執(zhí)法對(duì)象點(diǎn)多面廣，執(zhí)法難度較大，難以追究責(zé)任，且200元以下的罰款處罰過(guò)輕，不足以對(duì)違法焚燒者產(chǎn)生足夠的威懾力。加之對(duì)禁燒秸稈的責(zé)任各部門(mén)之間相互推諉濃林部門(mén)只管技術(shù)指導(dǎo)不管禁燒，消防部門(mén)只在發(fā)生火災(zāi)后出手，環(huán)保部門(mén)缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了對(duì)秸稈禁燒的法律監(jiān)管出現(xiàn)了真空。
4．缺乏秸稈綜合利用優(yōu)惠政策，秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后�！督斩捊麩途C合利用辦法》規(guī)定：“各地應(yīng)大力推廣機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開(kāi)發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開(kāi)發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”這一實(shí)施辦法的最大弊病在于，對(duì)于禁止焚燒以及責(zé)任追究的規(guī)定明確、具體而且有可執(zhí)行性，對(duì)于綜合利用秸稈的規(guī)定卻語(yǔ)焉不詳，綜合利用這一項(xiàng)僅僅停留在美好的理論構(gòu)想之中，缺乏真正落到實(shí)處的可操作程序以及激勵(lì)措施。
三、秸稈禁燒法律措施的完善
1．健全秸稈禁燒法律法規(guī)�！督斩捊麩途C合利用辦法》涉及六個(gè)部門(mén)，屬于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)章，充其量也就是部門(mén)規(guī)章。規(guī)章一般應(yīng)是國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其它社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)則，主要是他們內(nèi)部制度的表現(xiàn)形式，不屬于法定制度，不具有國(guó)家強(qiáng)制力。《憲法》和《立法法》確定國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)和地方有關(guān)政府可以制定規(guī)章。規(guī)章在我國(guó)不僅以內(nèi)部制度的形式表現(xiàn)出來(lái)，而且更是作為法的一種形式表現(xiàn)出來(lái)。現(xiàn)在，規(guī)章是以政府的名義制定的，以法律、法規(guī)為根據(jù)，用以調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系，具有法的效力，是以國(guó)家強(qiáng)制力作后盾的社會(huì)規(guī)范。在不同位階的法中，行政法規(guī)的效力高于規(guī)章�！督斩捊麩途C合利用辦法》屬于規(guī)章，但具有法的效力，只是在實(shí)踐中它的執(zhí)行力并不強(qiáng)，達(dá)不到預(yù)期的效果�！督斩捊麩途C合利用辦法》的條款規(guī)定明顯與《立法法》的條款的規(guī)定不一致。部門(mén)規(guī)章中規(guī)定處罰和刑事責(zé)任顯得不倫不類，更沒(méi)有明確在秸稈禁燒問(wèn)題上公民的權(quán)利和義務(wù)。從立法理論和實(shí)踐來(lái)看，國(guó)務(wù)院部門(mén)立法按其性質(zhì)而言屬于行政立法，其內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)超出行政管理的范圍。因此，針對(duì)秸稈焚燒屢禁不止的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)為宜。
2．嚴(yán)格禁燒范圍。除了按《大氣污染防治法》的明確規(guī)定及原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《秸稈禁燒和綜合利用辦法》的具體規(guī)定外，各直轄市、省會(huì)城市以及副省級(jí)城市所轄區(qū)域均應(yīng)被列入秸桿禁燒范圍，實(shí)行全面禁燒。
3．強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，落實(shí)禁燒責(zé)任。禁止焚燒秸稈的執(zhí)法監(jiān)督工作僅靠環(huán)境保護(hù)部門(mén)單獨(dú)執(zhí)法是難以完成的，各部門(mén)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村的基層干部應(yīng)大力支持，層層簽訂禁止焚燒秸稈責(zé)任狀并確保層層落實(shí)。各級(jí)環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門(mén)要認(rèn)真履行職責(zé)，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲查處那些我行我素，依然焚燒秸稈的不負(fù)責(zé)任的行為，確保重點(diǎn)城市周邊、重點(diǎn)交通干線、機(jī)場(chǎng)周圍大氣的環(huán)境質(zhì)量。各有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織人員下鄉(xiāng)到田間地頭宣傳禁燒政策，監(jiān)管秸桿焚燒行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)焚燒者，馬上制止并視情況對(duì)肇事人員和責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。
4．推進(jìn)秸稈綜合利用。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不可企及的秸稈綜合利用是環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門(mén)的法定職責(zé)，根據(jù)《秸稈禁燒和綜合利用辦法》，“各地應(yīng)大力推廣機(jī)械化秸稈還田、秸稈飼料開(kāi)發(fā)、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業(yè)原料開(kāi)發(fā)等多種形式的綜合利用成果。”各級(jí)環(huán)保部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)加快編制秸稈綜合利用規(guī)劃，加強(qiáng)秸桿綜合利用技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，并針對(duì)秸稈的不同用途，提出階段性開(kāi)發(fā)目標(biāo)和在科技、經(jīng)濟(jì)等方面的政策措施等。
三門(mén)峽富通新能源主要生產(chǎn)和銷售顆粒機(jī)、飼料顆粒機(jī)、秸稈壓塊機(jī)等生物質(zhì)燃料飼料成型機(jī)械設(shè)備。
