一、禁燒秸稈的公共政策理論依據(jù)和政策制定
說到公共政策首先要說“政策”，工具書僻�！肥沁@樣定義“政策”：“國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行為準(zhǔn)則。”
農(nóng)作物秸稈焚燒是一種嚴(yán)重資源的行為，而且還很污染環(huán)境，但是如果經(jīng)過秸稈壓塊機(jī)、秸稈顆粒機(jī)壓制生物質(zhì)顆粒燃料飼料的話，那么其利用價(jià)值就大大的增加了，這樣不僅解決了農(nóng)作物秸稈的焚燒問題，而且還能是老百姓增收，何樂而不為呢，富通新能源生產(chǎn)銷售的秸稈顆粒機(jī)、秸稈壓塊機(jī)壓制的產(chǎn)品如下所示：
“政策”與“公共政策”之間的差別就體現(xiàn)在“公共”二字上。從理論上講，凡是為解決社會公共事務(wù)中的各種問題所制定的政策都是公共政策。美國著名學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對社會的價(jià)值傲有權(quán)威的分配。從這個角度上說公共政策的本質(zhì)是社會利益的集中反映。因此，政府常常利用公共政策去保護(hù)、滿足一部分人的利益需求，同時抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求。但公共政策的最大特點(diǎn)之一，總是要保護(hù)絕大多數(shù)人的利益，尤其是絕大多數(shù)人的長遠(yuǎn)利益，而抑制少數(shù)人的利益。
從以上分析不難看出：制定對秸稈禁止焚燒的政策屬于公共政策的范疇．焚燒秸稈違反大氣污染防治法，污染環(huán)境、危害健康、影響交通．因此，必須從制定政策的角度加以解決，于是，國家環(huán)�？偩帧⑥r(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、中國民航總局分別于1999年、2003年、2005年聯(lián)合下發(fā)了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的通知》。特別提出“對違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其立即停燒，可以對直接責(zé)任人處以20元以下罰款：造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，對有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。”同時，各級政府都成立了禁燒指揮部，特別是縣、鄉(xiāng)政府還將這一工作作為政治工作來抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還深入到田間地頭、晝夜巡邏，有的干部還在禁燒工作巡邏時遭雷擊殉職，有很多農(nóng)民被行政拘留和罰款。總的說來，由于投入大量的人力、物力、財(cái)力，秸稈焚燒問題得到了一定程度的遏止，收到了一定的效果，但該項(xiàng)問題并沒有根除。
二、政府、市場在禁燒秸稈的公共政策中的失靈
人類社會要想生存和發(fā)展必須不斷地解決一系列社會問題。在現(xiàn)代社會中，政府和市場是解決社會問題的兩種基本途徑．市場途徑建立在個體自主決策和市場交易的基礎(chǔ)上。而政府途徑則主要是通過制定和實(shí)施公共政策來完成。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，市場是解決社會問題的基礎(chǔ)性途徑．但市場并不是完美的。在某些情況下，市場可能失靈。市場的失靈為政府干預(yù)提供了依據(jù)。與市場失靈相對應(yīng)，政府也存在失靈的可能性。政府失靈的可能性將制約政府在解決社會問題時發(fā)揮作用的空間．因此，我們必須綜合地考慮市場失靈和政府失靈的可能性，平衡政府干預(yù)的成本和收益，最終選擇是否要引入公共政策以及引入何種公共政策。
焚燒秸稈問題在政策制定禁燒的同時，政府采取強(qiáng)制推廣秸稈返田技術(shù)和鼓勵開展養(yǎng)牛等養(yǎng)殖業(yè)，各地相繼開發(fā)研制秸稈返田機(jī)和上養(yǎng)牛廠等項(xiàng)目，想用市場去解決焚燒問題。目前已開始用新技術(shù)和高科技手段參與市場經(jīng)濟(jì)。新華網(wǎng)2006年9月1日報(bào)道：“秸稈酶解發(fā)酵乙醇新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化示范工程日前在山東省東平縣通過了由中科院組織的專家鑒定。“2006年8月2日報(bào)道：在河南省長葛市，一座小型火電廠正進(jìn)行改造，改造后將不再燒煤，而是以秸稈為原料，為這一河南首個試點(diǎn)項(xiàng)目提供設(shè)備的就是上海電氣集團(tuán)．另外，河北魏縣也新建了一個秸稈發(fā)電廠。但是，我國的農(nóng)民占全國總?cè)藬?shù)的80%以上，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國的農(nóng)作物秸稈資源量超過7億噸，以上這些措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。目前的狀況仍是麥?zhǔn)蘸颓锸占竟?jié)，一堆堆的秸稈被點(diǎn)燃，冒出滾滾濃煙。這充分的說明了市場在這個社會問題中的失靈。
2006年10月9日人民日報(bào)報(bào)道：“發(fā)生焚燒農(nóng)作物秸稈現(xiàn)象的縣（市）、區(qū)，取消其當(dāng)年秸稈禁燒工作評選先進(jìn)資格；發(fā)生大面積焚燒的，追究主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和分包領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這是日前河北省石家莊市針對秋季秸稈禁燒做出的規(guī)定，”2006年9月22日京華時報(bào)報(bào)道："21日，市環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、園林綠化局和城管執(zhí)法局聯(lián)合下發(fā)通知，要求各區(qū)縣從即日起嚴(yán)查機(jī)場、高速路、國道兩側(cè)以及城郊接合部等敏感地區(qū)焚燒秸稈、落葉和枯草等行為，并將禁燒工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手政績考核掛鉤”。政府制定了一系列的措施，投入大量的人力、物力、財(cái)力，按理說未雨綢繆，焚燒秸稈現(xiàn)象應(yīng)該得到很好的遏制，但事與愿違．2006年7月10日新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載市場報(bào)報(bào)道：“記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，今夏焚燒秸稈現(xiàn)象出現(xiàn)抬頭趨勢．最新監(jiān)測結(jié)果顯示，5月29日至7月2日期間，全國共發(fā)現(xiàn)河北、安徽、江蘇、河南、山東、湖北、陜西、四川及重慶等�。ㄊ校┓贌r(nóng)作物秸稈火點(diǎn)3000多個。國家衛(wèi)星氣象中心遙感應(yīng)用室工程師劉誠告訴記者，實(shí)際數(shù)字可能遠(yuǎn)高于此，風(fēng)云一號氣象衛(wèi)星分辨率為1公里，衛(wèi)星能探測出的火點(diǎn)的面積一般在1畝以上：另外，氣象衛(wèi)星在晴空或薄云時才能探測出地面火點(diǎn)，云層厚的時候，即使地面大面積焚燒秸稈衛(wèi)星也難以發(fā)現(xiàn)。”等等報(bào)道鋪天蓋地，這說明了一個問題，那就是政府已經(jīng)在禁燒秸稈的公共政策中失靈。
三、難題的所在和政府在禁燒秸稈的公共政策中的角色定位問題
秸稈焚燒后冒出的濃煙，污染環(huán)境、危害健康、影響交通。面對問題，我們的政府總是習(xí)慣于層層發(fā)文件、層層搞活動，欲借助法規(guī)的約束力—“禁”了之。但法規(guī)只能在一定程度上約束人的行為，而不能從根本上解決人的利益訴求。農(nóng)民是最重實(shí)際的，僅僅靠由上至下的禁燒，而不解決農(nóng)民的實(shí)際利益問題，就難以走出文件層層發(fā)、秸稈年年燒的怪圈，我們的政府也考慮到了市場經(jīng)濟(jì)條件下市場的作用，但市場本身也不是完美的，在這種情況下市場保證經(jīng)濟(jì)效率的優(yōu)勢對于禁燒秸稈的公共政策卻造成了市場失靈，從而便很多地方的秸稈返田和養(yǎng)牛項(xiàng)目等“隱產(chǎn)”或“流產(chǎn)”，
針對記者的采訪，“不燒咋辦?馬上就要種麥子了，總要騰地呀，秸稈都拉回去，放哪兒? "-些農(nóng)民向記者發(fā)問。大多數(shù)農(nóng)民也知道焚燒秸稈的危害，但為了搶收搶種，在沒有更好的處理辦法時，他們也就顧不了那么多了。
基層干部苦惱不堪：“雖然上面明令禁止焚燒秸稈，可總不能老在地里蹲著，有些農(nóng)民夜里點(diǎn)上火就走，第二天沒人承認(rèn)。”
事實(shí)上，全國大多數(shù)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)也想了很多處理秸稈的辦法，如組織外運(yùn)轉(zhuǎn)化為青貯飼料、村委指定同一存放地、適量秸稈還田等，但暫時還不能做到全部妥善處理所有秸稈。
機(jī)械化秸稈還田說來應(yīng)是最直接的辦法，但實(shí)際情況卻很不理想。高陵縣的一位農(nóng)民告訴記者，某些國產(chǎn)的小型機(jī)械粉碎得粗，翻埋得淺，如果秋季、麥季的秸稈都翻入地下，腐爛不好，莊稼怎么長？
利用秸稈做顆粒飼料、肥料，轉(zhuǎn)化沼氣，都遭遇到“成本高、經(jīng)濟(jì)效益低”的尷尬。農(nóng)民是最講實(shí)際的，“賠著本”處理秸稈他們絕對不情愿。
筆者認(rèn)為，在禁燒秸稈的公共政策問題中，政府的角色定位問題很是重要。作為政府要轉(zhuǎn)變行政理念，摒棄舊的做法，從解決農(nóng)民的實(shí)際需求入手，這才是政府面對焚燒秸稈考題應(yīng)當(dāng)給出的答案。
第一，因勢利導(dǎo)，制定切實(shí)可行的政策懲罰與獎勵相結(jié)合。農(nóng)民靠的是種地，他們也不愿意去污染環(huán)境，做那些違法的事，只是出于無奈的做法。政府可以一方面宣傳國家的政策，對違規(guī)者給以適當(dāng)?shù)奶幜P和教育，同時應(yīng)該對執(zhí)行青貯飼料、按村委指定同一存放地、秸稈還田等政策的農(nóng)民一定的獎勵或補(bǔ)助。對農(nóng)村在種植品種上給予政策利導(dǎo)，鼓勵搞高科技產(chǎn)區(qū)示范園區(qū)，改變生產(chǎn)秸稈類農(nóng)作物為主的老的種植模式。
第二，政府要加快秸稈利用的科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化，推出更多成本低、質(zhì)量好的秸稈轉(zhuǎn)化設(shè)備。對于政府來說，這樣做比單純禁燒更難、更細(xì)致，也更能從根本上解決秸稈焚燒屢禁不絕的問題。
第三，國家要出臺政策，對有利于秸稈轉(zhuǎn)化變廢為寶的企業(yè)給予稅收上的優(yōu)惠，像秸稈發(fā)電、秸稈造乙醇等項(xiàng)目給予啟動資金等補(bǔ)貼，讓這樣的企業(yè)如雨后春筍般地增加，讓市場去引導(dǎo)農(nóng)民走出焚燒秸稈的怪區(qū)。
第四，在目前科技發(fā)展還不到位的情況下，國家可以在農(nóng)作物秸稈處理上給予財(cái)政上的補(bǔ)助，撥付資金專門用于對農(nóng)作物秸稈進(jìn)行政府集中回收、集中處理，把每年在禁燒上投入的大量人力、物力、財(cái)力用于對農(nóng)民回收秸稈的變相補(bǔ)貼，效果將會更好。
三門峽富通新能源生產(chǎn)的秸稈顆粒機(jī)、秸稈壓塊機(jī)完美解決農(nóng)作物秸稈焚燒問題。
