摘要：生物質(zhì)固體成型燃料因其碳中性、氮硫含量低、煙氣污染少、便于運輸?shù)葍?yōu)勢，在供熱、供氣以及發(fā)電方面可以大量替代煤炭、天然氣或重油，在有效供能的同時，能夠顯著減少污染，實現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會可持續(xù)發(fā)展的理念。盡管我國出臺了一系列激勵政策，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中還存在一定問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離國家目標(biāo)還有一定差距。本文對目前國內(nèi)外已出臺的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策進行了歸納和總結(jié)，并對我國的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策，如秸稈能源化補貼政策、稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的執(zhí)行效果做了跟蹤調(diào)研，對不同政策的執(zhí)行力度與成效做了評價和分析，最終給出了政策改進建議，生物質(zhì)成型顆粒燃料是經(jīng)過木屑顆粒機、秸稈壓塊機等生物質(zhì)顆粒機設(shè)備壓制生產(chǎn)出來的，生物質(zhì)顆粒機設(shè)備和不同種類的生物質(zhì)顆粒燃料如下圖所示：   在能源危機與應(yīng)對氣候變化的宏觀背景下，能源多元化和尋求可再生的清潔能源已成當(dāng)今世界的發(fā)展趨勢，生物質(zhì)能源以其清潔、可再生、產(chǎn)品形式多元化而成為各國關(guān)注的焦點。我國生物質(zhì)資源豐富，每年可利用的生物質(zhì)資源量大約折合6~7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中可能源化利用的為2.47億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，此數(shù)據(jù)隨著未來能源植物的大規(guī)模開發(fā)還會進一步增加。在我國發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)具有非常重要的意義，主要體現(xiàn)在改善能源結(jié)構(gòu)，維護國家能源安全，減排溫室氣體總量，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)對全球金融危機等方面。   但是目前我國的生物質(zhì)資源主要以農(nóng)林廢棄物為主，具有分布分散、能量密度低，燃燒性能差、儲運不方便等特點，嚴重地制約了其大規(guī)模應(yīng)用。生物質(zhì)固體成型燃料技術(shù)可以通過秸稈木材粉碎機粉碎、滾筒烘干機干燥、生物質(zhì)顆粒機成型等工藝，使原來分散、沒有一定形狀的原料壓縮成形狀固定的成型燃料，不僅能將普通生物質(zhì)的密度從40~150kg/m3提升至1000~1400kg/m3，節(jié)約了運輸和儲存費用，還可以大幅改善其燃燒狀況，擴大了其應(yīng)用范圍。生物質(zhì)成型燃料有碳中和、氮硫含量低、煙氣污染少等優(yōu)勢，除用于生物質(zhì)氣化、直燃及混燒發(fā)電外，還可廣泛應(yīng)用于供暖鍋爐等燃燒設(shè)備，能夠顯著消納農(nóng)林剩余物、減少大氣污染，實現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會可持續(xù)發(fā)展的理念，對發(fā)展低碳經(jīng)濟和建立節(jié)約型社會有重要意義。

1、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

   歐美等發(fā)達國家主要以木質(zhì)生物質(zhì)為原料生產(chǎn)顆粒燃料，其成型燃料技術(shù)及設(shè)備的研發(fā)已經(jīng)趨于成熟，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系比較完善，形成了從原料收集、儲運、預(yù)處理到成型燃料生產(chǎn)、配送和應(yīng)用的整個產(chǎn)業(yè)鏈的成熟技術(shù)體系和產(chǎn)業(yè)模式。歐盟生產(chǎn)的顆粒燃料除通過專門運輸工具定點供應(yīng)發(fā)電和供熱企業(yè)外，還以袋裝的方式在市場上銷售，已成為許多家庭首選的生活用燃料。2012年，總體上世界的生產(chǎn)能力達到5000多萬噸，燃料市場銷售達到3000萬噸左右，其中歐洲的年產(chǎn)量達到1060萬噸。

   中國主要以農(nóng)業(yè)剩余物為原料生產(chǎn)成型燃料，成型技術(shù)逐步完善和成熟，近年來在固化成型燃料技術(shù)、設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)及配套服務(wù)體系都得到了明顯的發(fā)展，生產(chǎn)和應(yīng)用已初步形成了一定的規(guī)模，已經(jīng)形成了完整的生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)鏈。

   2013年，國內(nèi)有生物質(zhì)固體成型燃料生產(chǎn)廠1000余家，其中萬噸級以上規(guī)模的生產(chǎn)廠百余家，成型燃料年產(chǎn)量約近700萬噸，其中秸稈燃料約483萬噸，木質(zhì)顆粒200多萬噸，主要用于農(nóng)村居民炊事取暖用能、工業(yè)鍋爐等。秸稈燃料廠主要分布在華北、華中和東北等地；木質(zhì)顆粒燃料廠主要集中在華東、華南、東北和內(nèi)蒙等地。

   盡管我國的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)得到了一定的發(fā)展，但是市場潛力還未能充分發(fā)掘，距離國家規(guī)劃目標(biāo)尚遠，產(chǎn)業(yè)還處于初級階段；在穩(wěn)定的原料供應(yīng)、設(shè)備生產(chǎn)機械化程度、技術(shù)檢測和標(biāo)準(zhǔn)體系等方面與國外差距顯著；與化石燃料相比，國家在生物質(zhì)燃料 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)培訓(xùn)、科學(xué)研究、制造裝備等方面的投資較少；生物質(zhì)固體成型燃料企業(yè)80%以上是個體經(jīng)營，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)管理意識，抗風(fēng)險能力弱。這些現(xiàn)象和問題嚴重制約著生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2、產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

2.1國外政策

   各國政府不斷改進自身生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策，積累了一系列的豐富經(jīng)驗，這對促進我國生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)激勵政策具有重要的借鑒價值。從國外生物質(zhì)成型燃料的相關(guān)政策實踐及其發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)這些政策措施所具有的一些共性特征。

   首先，工業(yè)發(fā)達國家在能源立法和規(guī)劃目標(biāo)的制訂方面起領(lǐng)先作用。這些法律法規(guī)和指令不僅是強制實施相關(guān)規(guī)劃與政策的基礎(chǔ)依據(jù)與保障，還能夠逐步使人們養(yǎng)成對生物質(zhì)成型燃料的利用意識，并且使生產(chǎn)商對生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)具有穩(wěn)定的預(yù)期，有助于產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

   第二，政策多元化，優(yōu)化政策組合，多管齊下。大多數(shù)政策是因市場失效而制訂的，各國地域社會特征不同，從原料分布到市場局限的原因也不相同，與此相關(guān)的政策也多種多樣，一般來說有以下幾種類型：如戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、配額制度，定價機制，稅收優(yōu)惠，綠色稅種，生產(chǎn)/產(chǎn)品/設(shè)備補貼，減排量交易，投資補貼，投資擔(dān)保，成本分擔(dān)，加速折舊，低息貸款等。

   第三，國外政策執(zhí)行管理體系完善。同時為確保規(guī)劃和法律、法規(guī)的有效實施，國外在管理政策上還建立了一個包括政府、廠商及其他第三方中介機構(gòu)在內(nèi)的管理體系，以有效組織產(chǎn)業(yè)的各參與方、協(xié)調(diào)各方復(fù)雜的關(guān)系，并且對各環(huán)節(jié)的政策實施效果進行追蹤反饋，及時把握產(chǎn)業(yè)的運行態(tài)勢并及時調(diào)整。如瑞典的P-Mark認證體系，英國新能源產(chǎn)業(yè)的管理體系等[22-24]。

2.2國內(nèi)政策

   中國政府重視可再生能源的開發(fā)利用，并將可再生能源作為能源發(fā)展的一個重要方面，納入了國家能源發(fā)展的基本政策之中，并制定了一些法律、法規(guī)和經(jīng)濟政策來促進生物質(zhì)固體成型燃料等可再生能源的發(fā)展，主要集中在立法、規(guī)劃、財政補貼、金融扶持、稅收優(yōu)惠以及項目資金支持等方面。

2.2.1立法

   2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國可再生能源法》，表明中國政府已明確了可再生能源包括生物質(zhì)能在現(xiàn)代能源中的地位，并在政策上給予了巨大優(yōu)惠支持，同時強調(diào)國家鼓勵清潔、高效地開發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵發(fā)展能源作物；鼓勵利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)燃氣和熱力。

2.2.2目標(biāo)規(guī)劃

   國家連續(xù)在四個“五”年計劃中將生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與應(yīng)用列為重點科技攻關(guān)項目，開展了生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與開發(fā)，并取得了多項優(yōu)秀成果。

   2007年8月頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中指出，要重點發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和生物液體燃料，并要求到2010年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達到100萬噸，開展500個生物質(zhì)固體成型燃料應(yīng)用示范點建設(shè)；到2020年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達5000萬噸。

   2007年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2007～2015年）》中指出要建設(shè)農(nóng)作物秸稈能源化利用示范基地建設(shè)工程，重點在東北糧食主產(chǎn)區(qū)、黃淮海糧食主產(chǎn)區(qū)和長江中下游糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)村鎮(zhèn)級秸稈固化成型燃料示范點400處和秸稈集中供氣站1000處，為農(nóng)戶提供炊事燃料及取暖用能，提高資源轉(zhuǎn)換效率。

   2011年印發(fā)的《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案》中提出進一步開發(fā)利用我國產(chǎn)量巨大的農(nóng)作物秸稈，計劃到2013年秸稈綜合利用率達到75%，到2015年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局；到2015年秸稈能源化利用率達到13%。

   2012年發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要鼓勵因地制宜建設(shè)生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)基地，在城市推廣生物質(zhì)成型燃料集中供熱，在農(nóng)村推廣將生物質(zhì)成型燃料作為清潔炊事燃料和采暖燃料應(yīng)用。建成覆蓋城鄉(xiāng)的生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)供應(yīng)、儲運和使用體系，爭取到2015年，生物質(zhì)成型燃料利用規(guī)模達到1000萬噸。

   2014年印發(fā)的《關(guān)于開展生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項目建設(shè)的通知》中規(guī)定，2014-2015年，擬在全國范圍內(nèi)，特別是在京津冀魯、長三角、珠三角等大氣污染防治形勢嚴峻、壓減煤炭消費任務(wù)較重的地區(qū)，建設(shè)120個生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項目。

2.2.3財政補貼

   我國曾對生物質(zhì)能源出臺過一系列的補貼政策，從原料基地、原料收購、生產(chǎn)放大、產(chǎn)品銷售等不同環(huán)節(jié)來補貼生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)，促使其健康快速發(fā)展。盡管目前這些政策大部分已經(jīng)廢止，但對成型燃料產(chǎn)業(yè)起到了巨大的推動作用，這些政策包括：財政部關(guān)于印發(fā)《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》的通知（財建〔2007〕435號）規(guī)定，林業(yè)原料基地補助標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝；農(nóng)業(yè)原料基地補助標(biāo)準(zhǔn)原則上核定為180元/畝；財政部關(guān)于印發(fā)《秸稈能源化利用補助資金暫行辦法的通知》（財建〔2008〕735號）中規(guī)定，對于企業(yè)注冊資本金在1000萬元以上，年消耗秸稈量在1萬噸以上且其秸稈能源產(chǎn)品已實現(xiàn)銷售并擁有穩(wěn)定的用戶，每噸能源化利用的秸稈給補助約140元。

   目前依然有效的財政補貼政策包括：《綠色能源示范縣建設(shè)補助資金管理暫行辦法》，中央財政對每個綠色能源縣的補助資金規(guī)模原則上最高限額2500萬元；以及財政部關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》的通知》（財建[2015]87號）中規(guī)定設(shè)置專項資金，用于支持可再生能源和新能源開發(fā)利用。

2.2.4財政貼息

   在《關(guān)于可再生能源發(fā)展專項資金暫行管理辦法》中規(guī)定，對于列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項目，在銀行貸款到位、項目承擔(dān)單位或者個人已支付利息的前提下，可以安排貼息資金。貼息資金根據(jù)實際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實際支付利息數(shù)額確定，貼息年限為1~3年，年貼息率最高不超過3%。

2.2.5稅收優(yōu)惠

   財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅[2015]78號，往年相關(guān)規(guī)定分別為財稅[2008]156號、財稅〔2009〕148號、財稅〔2011〕115號、財稅〔2013〕23號等），對納稅人銷售的以餐廚垃圾、畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣等為原料生產(chǎn)的生物質(zhì)壓塊、沼氣等燃料，電力、熱力，由稅務(wù)機關(guān)實行增值稅即征即退辦法，具體退稅比例為100%。

   《企業(yè)所得稅法》以及《企業(yè)所得稅法實施條例》中規(guī)定，企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國家非限制和禁止并符合國家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計入收入總額。

2.2.6項目資金支持

   中央政府對資助可再生能源的研究和開發(fā)，給予了大量的補貼。生物質(zhì)成型燃料和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐項目，根據(jù)國家發(fā)改委關(guān)于“全國生物質(zhì)能源開發(fā)利用工作及安排意見”中強調(diào)“生物質(zhì)能源開發(fā)利用是跨部門、跨行業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)，涉及能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、科技等多個政府部門……”，因此，生物質(zhì)成型燃料項目將能獲得相關(guān)部門的資金支持。主要資金如下。

   發(fā)展和改革局：項目引導(dǎo)資金。

   農(nóng)業(yè)部門：農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和爐具推廣資金。

   林業(yè)部門：林業(yè)副產(chǎn)品、廢棄物產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐推廣資金。

   能源部門：國家能源產(chǎn)品推廣補貼資金。

   新農(nóng)村建設(shè)辦：新農(nóng)村建設(shè)國家補貼資金。

   經(jīng)濟局（委）：能源綜合利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。

2.2.7其他政策

   在地方各級政府中，目前采取的支持成型燃料發(fā)展的政策主要是從改善城市空氣環(huán)境出發(fā)的禁煤政策；從解決地頭焚燒秸稈問題出發(fā)的鼓勵在城鎮(zhèn)以秸稈成型燃料替換煤炭的政策；以及各級地方政府根據(jù)中央政府部門的資源綜合利用、可再生能源發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃精神制定的各項地方性規(guī)劃中鼓勵發(fā)展成型燃料的政策。

   對比我國與發(fā)達國家的政策可以看出，國外政策的制定要點集中在產(chǎn)品的應(yīng)用，強調(diào)對成型燃料產(chǎn)品以及用戶的補貼，利用配額制及其衍生品交易等市場手段來擴寬成型燃料產(chǎn)品的市場，利用碳稅等綠色稅種來調(diào)整成型燃料的經(jīng)濟性；我國的政策集中在生產(chǎn)端，利用原料補貼、稅收優(yōu)惠和貼息貸款的方式鼓勵更多企業(yè)進入成型燃料的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

3、政策實施效果分析

   為追蹤政策執(zhí)行效果，本研究分區(qū)域選取了國內(nèi)150家典型的成型燃料生產(chǎn)企業(yè)，通過調(diào)查問卷和實地調(diào)研等方式，就秸稈能源化補貼政策，稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的重點產(chǎn)業(yè)政策，對其執(zhí)行效果進行了追蹤調(diào)查。調(diào)查結(jié)果如下。

3.1原料補貼政策總體執(zhí)行效果好，成效顯著

   在本次調(diào)查的全國150家企業(yè)中，申請原料補助的企業(yè)共81家，占調(diào)查企業(yè)的54%，獲得批復(fù)的企業(yè)共50家，占調(diào)查企業(yè)的33%，未能享受該項政策的被調(diào)查企業(yè)，主要是因為不符合秸稈能源化利用政策的基本條件。33%的企業(yè)因其木質(zhì)原料不符合要求未申請。8%的企業(yè)不知道有該項政策。5%的企業(yè)因為其他原因。

   總體來看，試點政策總體執(zhí)行效果較好，但是門檻仍然偏高，范圍還有待擴大。被調(diào)查企業(yè)中，華東、華中和東北地區(qū)申請成功率較高；華南和東北地區(qū)由于木質(zhì)資源豐富，生產(chǎn)木質(zhì)顆粒而無法享受該政策；大部分西南、西北地區(qū)的生物質(zhì)成型企業(yè)由于規(guī)模偏小，達不到政策規(guī)定的條件而無法享受政策優(yōu)惠；此外西南、西北地區(qū)由于信息傳播較慢，相當(dāng)一部分企業(yè)對該政策缺乏了解。

   秸稈能源化補貼政策于2008年發(fā)布，2009年開始正式實施，同年第一批企業(yè)獲得資助，國家財政部補貼為1.8億元；2010以及2011年該政策繼續(xù)實施，補貼資金逐年遞增，2010年國家財政部補貼為2.1億元，2011年為2.3億元。該政策對于中國生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的生產(chǎn)和銷售有著積極影響，從圖3可以看出，2008年未實行該政策時，中國生物質(zhì)成型燃料年銷售量僅有32.3萬噸，而2009年則達到了93.6萬噸，增速為189%；2010年成型燃料年銷售量127.5萬噸，增速為36.2%；2011年則達到了321.4萬噸，增速為152%；其中2009年是因為化石原料價格下降，成型燃料經(jīng)濟競爭力受損，而導(dǎo)致增長放緩。該政策有力地帶動了中國生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的成長，尤其是華北、東北、華東區(qū)域，在近一年的發(fā)展勢頭迅猛，但是相比而言西北和西南區(qū)域受該補貼政策的影響較小。

3.2稅收減免政策有待繼續(xù)落實

   在被調(diào)查的150家企業(yè)中，有29家企業(yè)享受到增值稅即征即退政策，占19.3%；有12家企業(yè)享受到所得稅減按90%計入收入總額政策，占8%。對于未能享受該項政策的被調(diào)查企業(yè)，主要原因是部分地方稅務(wù)管理部門尚未收到正式文件，未能及時落實該項政策。此外，該政策在具體執(zhí)行中缺乏實施細則指導(dǎo)，尤其是沒有把生物質(zhì)成型燃料明確地列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源中，以至于地方稅務(wù)管理部門對政策解釋存在偏差，導(dǎo)致企業(yè)無法充分享受政策優(yōu)惠。

3.3環(huán)保措施政策可操作難落實

   在被調(diào)查的7個區(qū)域30個省市中，有25個省發(fā)布了禁煤措施以及具體的實施方法。但僅有5個地區(qū)的23家企業(yè)反映能夠受到該政策的直接優(yōu)惠，占調(diào)查總數(shù)的15%。54%的企業(yè)表示該地區(qū)有此項措施，但是政策執(zhí)行還有待落實。究其原因生物質(zhì)成型燃料未被明確列為和天然氣、燃油同等的清潔原料，在有些地方甚至被視為和燃煤一樣的高污染源，得不到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的支持；另一方面是因為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的執(zhí)行不力，而無法杜絕燃煤現(xiàn)象。

3.4投資政策效果不明顯

   調(diào)查顯示，自有資金仍然是企業(yè)最常用的投資渠道，有95家，占被調(diào)查企業(yè)的63%；占第二位的是銀行貸款，有23家，占被調(diào)查企業(yè)的15%；民間融資有7家，占5%；政府財政支持也是重要的融資渠道，有9家，占6%；上市融資有2家，占2%，還有13家企業(yè)有上級企業(yè)直接注資，占8%。調(diào)查反映，46%的企業(yè)認為目前市場前景不明朗，不愿冒風(fēng)險追加投資。同時調(diào)查還反映出：銀行貸款申請難、審批難、利率偏高；銀行貸款對不動產(chǎn)等抵押物額度要求高，擔(dān)保額度小，貸款期限短等。

   盡管目前國家出臺的政策對于生物質(zhì)固體成型燃料有一定的促進效果，但其引導(dǎo)作用還沒有完全體現(xiàn)，激勵方法尚不完善，還存在一定負面反應(yīng)，究其影響因素如下。

4.1補貼政策力度和廣度不足

   我國生物質(zhì)成型燃料的補貼政策相對滯后，仍難以有效滿足生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的現(xiàn)實需求。國家財政部的原料補貼大約在140元/噸秸稈，這一定價是在2008年能源危機時所定，現(xiàn)在燃煤價格一直回落，加上近年來的通貨膨脹，以燃煤價格為基準(zhǔn)的補貼標(biāo)準(zhǔn)需要重新核算。為了降低成本維持利潤，生物質(zhì)成型燃料廠往往壓低秸稈收購的價格，損害了農(nóng)民出售的積極性，變相導(dǎo)致秸稈資源供應(yīng)緊張，使得原料供應(yīng)的穩(wěn)定性無法保證。

   此外，此補貼政策對應(yīng)的是萬噸級以上銷售規(guī)模的企業(yè)，門檻過高，一些成長初期的成型燃料生產(chǎn)廠難以申請到補貼；同時萬噸產(chǎn)量的貯存場所需要一定規(guī)模，過度追求產(chǎn)量，易出現(xiàn)虛報行為，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行受到影響，對行業(yè)發(fā)展不利。另外，目前國家財政部的原料補貼政策只針對秸稈原料，而相對生產(chǎn)成本更高的木質(zhì)原料無法享受。而2013年我國木質(zhì)顆粒燃料的產(chǎn)量約200萬噸，占整個產(chǎn)業(yè)的30%，市場潛力巨大，但是同樣遭受生產(chǎn)成本高的困擾，若對其進行原料補貼則會極大促進其發(fā)展。

4.2稅收優(yōu)惠政策的手段不夠豐富

   生物質(zhì)成型燃料行業(yè)中多是中小企業(yè)，針對中小企業(yè)競爭力較差、管理成本高、融資難等問題，各國政府采取了稅收減免、優(yōu)惠稅率、提高起征點、加速折舊、費用扣除、盈虧相抵、投資抵免等多種方式扶持中小企業(yè)。比如美國《經(jīng)濟復(fù)蘇法案》允許企業(yè)最高可按2009年投資額的50%計算其應(yīng)納稅所得抵扣額。《減稅與創(chuàng)造就業(yè)法案》更進一步規(guī)定：企業(yè)在2010年9月8日至2011年12月31日之間的投資可按100%的比例計算其應(yīng)納稅所得抵扣額，同時延長50%折舊獎勵的期限到2012年。反觀我國，則相對缺乏靈活多樣、可操作性較強的稅收優(yōu)惠手段與工具。此外，碳稅也是各發(fā)達國家強大的政策工具。而目前，我國稅收優(yōu)惠的主要形式多采用直接優(yōu)惠措施，比如優(yōu)惠稅率、稅收減免和再投資退稅等，缺乏方便實用的加速折舊、提取準(zhǔn)備金、稅收抵免等間接優(yōu)惠措施。而且，據(jù)有關(guān)企業(yè)反映，在申請稅收減免時，現(xiàn)行程序繁雜，限制條件較多。

4.3融資渠道比較單一

   目前生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)投資渠道仍較為單一，大多是自有資金。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有低息貸款等政策，但是企業(yè)規(guī)模越小，抵押信用能力和經(jīng)營信用能力越低，貸款申請的銀行拒絕率越大。同時由于目前生物質(zhì)成型燃料起步比較晚，發(fā)展尚處于前期，相對于其他熱門項目比如金融或地產(chǎn)來說，行業(yè)利潤率偏低，同時激勵政策不配套，市場前景不明朗，大部分項目的投資風(fēng)險比較高，社會資金不愿意進入，民間融資渠道不暢。

4.4技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善

   盡管我國已初步建立了生物質(zhì)固體成型燃料的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了諸如生物質(zhì)固體成型燃料采樣方法、成型設(shè)備試驗方法、生物鐘爐具等方面，但現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)還遠未構(gòu)成體系，同時也缺少相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，致使各類標(biāo)準(zhǔn)不能被強制執(zhí)行。此外，市場標(biāo)準(zhǔn)、工程標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還有待建立，目前生物質(zhì)成型燃料的市場準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通體系不通暢，沒有健全的經(jīng)銷體系和終端消費市場，還存在著行業(yè)監(jiān)管薄弱，產(chǎn)品推廣使用市場環(huán)境不健全，各項基礎(chǔ)設(shè)施不完善，指定企業(yè)在特定封閉區(qū)域銷售影響公平競爭等各項問題。

4.5管理體系與執(zhí)行機構(gòu)不明確

   被調(diào)查企業(yè)反映，生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)沒有明確的主管部門和責(zé)任單位，存在申訴難的問題。比如在有些地方生物質(zhì)成型燃料貿(mào)易明確的被列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源，在申請稅收減免時，申請手續(xù)過程中涉及部門多，手續(xù)繁瑣，存在著有關(guān)部門推諉責(zé)任的現(xiàn)象，同時審批難度大，不同地方審批標(biāo)準(zhǔn)、流程和收費也不統(tǒng)一。沒有明確的管理體系與責(zé)任單位，各地區(qū)執(zhí)行機構(gòu)推廣生物質(zhì)成型燃料的力度不一致，從而造成有些地方發(fā)展緩慢。

5、政策改善建議

5.1完善立法內(nèi)容和法律制度

   需要在法律上明確生物質(zhì)成型燃料的定義與界限，明確生物質(zhì)成型燃料的可再生能源與清潔能源地位，進一步確保生物質(zhì)成型燃料能夠及時地被當(dāng)?shù)丨h(huán)保及稅收部門承認而享受現(xiàn)有補貼。再者，國外生物質(zhì)成型燃料的快速發(fā)展得益于其整體配套的政策體系，因此我國也需要完善包括原料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營到市場銷售所有環(huán)節(jié)的政策體系，在原料補貼、投資、稅收、市場監(jiān)管等方面進一步細化規(guī)定。同時要進一步明確各部門職責(zé)范圍，落實審計、金融、稅務(wù)方面的工作，避免目前政策落實中的執(zhí)行混亂問題，做到政策執(zhí)行有力。

5.2完善標(biāo)準(zhǔn)與認證系統(tǒng)

   歐洲和美國的生物質(zhì)成型燃料的標(biāo)準(zhǔn)體系方面均走在世界前列，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也離不開其成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，為了達到國家中長期發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，中國也需要依靠生物質(zhì)成型燃料標(biāo)準(zhǔn)體系來規(guī)范成型燃料市場，提高成型燃料生產(chǎn)質(zhì)量，保護燃料生產(chǎn)者與用戶之間的法律糾紛，為生產(chǎn)商、用戶之間建立一個相互連接的平臺。我國需要參考歐美的標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合我國原料、設(shè)備加工方面的國情，從技術(shù)條件、檢測技術(shù)、公用標(biāo)準(zhǔn)三個部分構(gòu)造和完善我國的標(biāo)準(zhǔn)體系。同時效仿歐洲實行第三方認證，成立專門機構(gòu)來進行質(zhì)量認證，建立完善的現(xiàn)代監(jiān)管制度。

5.3加大補貼力度，擴大補貼范圍

   原料補貼在美國的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)中的作用重大。在美國向能源工廠提供生物原料者，其收集、收割、儲存和運輸?shù)荣M用，可以按照工廠收購價得到聯(lián)邦政府給予的1美元對1美元的等價補貼，最高補貼額度為每噸45美元。相比較而言中國的補貼力度較小，以后應(yīng)重新核算補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼范圍，將木質(zhì)原料一并列入補貼行列，同時降低補貼門檻，將萬噸銷售額的指標(biāo)向下調(diào)節(jié)，使得大多數(shù)企業(yè)真正享受到補貼優(yōu)惠。

5.4豐富財政補貼手段

   通過國內(nèi)外生物質(zhì)成型燃料政策的對比，可以看出國外常用同時又比較有效的財政補貼手段有：對購置新能源產(chǎn)品的設(shè)備，在一定額度內(nèi)實行投資抵免；加大對新能源設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費用的稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率等。

5.5適當(dāng)加強金融工具與碳稅制度的引導(dǎo)作用

   可學(xué)習(xí)歐美經(jīng)驗，在給與生物質(zhì)成型燃料正面經(jīng)濟激勵的同時，加強對化石能源的負面經(jīng)濟約束，以內(nèi)部化能源利用的外部性，提高生物質(zhì)成型燃料的競爭力。碳稅作為最主要的經(jīng)濟手段若能配合其他配額銷售手段的結(jié)合運用，對我國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及碳減排起到積極作用。根據(jù)國外經(jīng)驗，開征碳稅需要遵循循序漸進的原則，不能操之過急，一蹴而就，應(yīng)在適當(dāng)時候選擇發(fā)達地區(qū)進行試點，取得經(jīng)驗后再行推廣，同時應(yīng)該先開征低稅率水平的碳稅，再根據(jù)我國的實際情況逐步提高稅率。此外還應(yīng)考慮開征碳稅對經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，加強尤其是對能源密集型產(chǎn)業(yè)的保護。
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